Спасти и сохранить – законом!

И правда: как тогда, так и сейчас – полтора года спустя – более чем небезразличные судьбе региона Кавминвод люди – независимые эксперты, представители министерств и ведомств, органов местного самоуправления, гражданские активисты края – собирались под эгидой Общественной палаты для открытого и конструктивного диалога по существу. Объединены все одним желанием: детально, с разных точек зрения разобраться и сообща помочь региону КМВ сохранить для потомков его уникальные природные богатства, дать возможность появления в России именно такого закона, который поможет приостановить деградацию и возродить столь любимые россиянами курорты Кавминвод, не имеющие, кстати, аналога в мире по целебным питьевым источникам, лечебным грязям и некогда крепкой медицинской базе, которую сегодня надо спасать от разрушения.

– На протяжении полутора лет Общественная палата Ставрополья, пользуясь возможностями и полномочиями, которые предоставляет нам законодатель, уделяет самое пристальное внимание этому законопроекту, – пояснил председатель ОП СК, заслуженный юрист РФ Николай Кашурин. – Изначально нас тревожило, что законопроект разрабатывался кулуарно, без участия специалистов в сферах курортологии и бальнеологии, без опроса мнения гражданских активистов, да и вообще жителей КМВ. Нами были организованы и проведены общественные слушания, участники которых дали в высшей степени отрицательную оценку предыдущих проектов закона о КМВ. Неоднократно и в последующем этот вопрос детально обсуждался в формате различных краевых мероприятий ОП СК. А в июне 2015 года был вынесен на обсуждение в рамках «нулевых чтений» на площадке Общественной палаты России, которая согласилась с нашими выводами и приняла решение о проведении повторной общественной экспертизы проекта закона. Еще раз подчеркну: повсеместно законопроект о КМВ собирал негативные оценки и критические замечания о различных недоработках, в том числе, коррупциогенных факторах. И сейчас нами разбирается уже двенадцатая по счету его редакция, которая все также нуждается в более детальном обсуждении с участием как можно более широкого круга лиц – экспертов, ученых, специалистов разных сфер и направлений, представителей власти и общественности.

Из официально неопубликованного…

Увы, как отметили члены ОП Ставрополья и собравшиеся эксперты, эту редакцию законопроекта вплоть до дня заседания не удавалось найти в публикациях порталов официальных органов. Это, конечно, затрудняло подготовительную работу и не добавило веры организаторов и участников заседания в желание разработчика законопроекта – Министерства РФ по делам Северного Кавказа – строить работу над законом о КМВ в союзе с экспертами и общественностью. Кстати сказать, Минкавказа не предоставляет законопроект и для проведения повторных «нулевых чтений» Общественной палате Российской Федерации.

Как пояснил руководитель ОП края, не от Минкавказа, а от Правительства Ставропольского края в распоряжение палаты попала актуальная редакция законопроекта с обращением организовать его обсуждение.

Со своей стороны выступающие, в лице представителей общественности и экспертов, в очередной раз отметили и подтвердили, что, к сожалению, они не были приглашены Минкавказа к обсуждению и этой редакции закона о КМВ. В числе тех, кто «остался за бортом» обсуждения – не только представители ОП СК, но и многочисленные общественные организации, такие как «Союз защиты курортов», «ЭКО-курорт КМВ», «Солнечный патруль», «Народное общественное движение за КМВ» и другие, а также общественные советы городов Кавминвод. Выяснилось, что вопреки доводам Минкавказа общественные советы ни одного из городов-курортов не обсуждали на своих заседаниях этот законопроект, а обозначенные общественные организации не давали положительного заключения по проекту.

Вообще же состав участников дискуссии был весьма разнообразен. В обсуждении помимо членов Общественной палаты Ставропольского края, представителей ее консультативной рабочей группы, Общественно-консультативного совета и Молодежной общественной палаты края приняли участие эксперты ОП СК и аккредитованные Министерством юстиции РФ члены экспертно-аналитического совета регионального отделения Ассоциации юристов России.

Активно обозначили свою позицию, участвуя в расширенном пленарном заседании также представители органов государственной власти и местного самоуправления, в числе которых были специалист контрольного департамента аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе Наталья Хусточкина, заместитель министра культуры края Юлия Косарева, исполняющий обязанности Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора Михаил Калмыков, представители краевых министерств и ведомств: министерства труда и социальной защиты населения, министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, министерства здравоохранения и министерства экономического развития, а также филиала регионального отделения Фонда социального страхования в городе Пятигорске, заместители глав администраций городов Ессентуки и Железноводска, руководители многих санаториев. Надо отметить, что пленарное заседание вызвало большой общественный резонанс, собрав более 70 участников, среди которых – специалисты в области курортного дела, бальнеологии и грязелечения, экологии, светила правовой, медицинской и научной сферы, общественники Ставрополья и региона Кавминвод, многочисленные представители районных, городских, краевых и федеральных СМИ.

Миллиарды – на медкластер, а на экологию – сколько?

Продолжая проводить параллель с предыдущими общественными обсуждениями этого законопроекта, надо сказать, что и в этот раз участники заседания выразили собственное негативное отношение к тем последствиям, которых, стань проект законом, не избежать.

Было отмечено, что и эта версия законопроекта о КМВ не имеет в своей основе цели защиты и сохранения здравниц Кавминвод, а концепция проекта закона, как и концепция развития региона Кавминвод, которую ОП края неоднократно запрашивала у Минкавказа, так и не были представлены, что заставило усомниться в их существовании. Да и по сей день сомнения в ее наличии, к сожалению, не рассеялись.

– Законопроект и его качественная сторона очень важны для нас, – отметил, обращаясь к собравшимся участникам заседания, председатель ОП СК, добавив, что прошедший 2015 год был объявлен Общественной палатой края годом Кавминвод, и сделав особый упор на состояние бальнеологической базы в регионе, которая так и не взята за основу разработчиками закона.

Николай Кашурин затронул вопрос создания на территории Кавказских Минеральных Вод медицинского кластера, напомнив, что медкластер, он же в предыдущих версиях проекта лечебно-оздоровительный кластер, в ходе многократных обсуждений был одним из основных камней преткновения.

– Выступали мы не против создания такого кластера, а против размещения его в границах курортного региона, который и так перенасыщен населением, транспортом. Все это пагубно влияет на экологию, на гидроминеральную базу, климат. Антропогенная нагрузка уже зашкаливает, но, тем не менее, в Минкавказа по сей день считают аргументом в пользу медкластера то, что он даст дополнительно 20 тысяч рабочих мест, не считая огромного притока посетителей. Это, замечу, повлечет неизбежное увеличение количества автотранспорта в регионе, опять же ухудшив его экологию. Подобные планы несут реальную угрозу утраты самого ценного для уникального курорта КМВ лечебного фактора – минеральной воды, без которой регион будет лишен своей значимости. Так вот, разработчик законопроекта сегодня пошел иным путем. Он исключил положения о медицинском кластере из законопроекта о КМВ, о чем не преминул распространить информацию. Однако от самой идеи строительства медкластера на Кавминводах Министерство по делам Северного Кавказа не отказалось.

Как было разъяснено, этот проект теперь включен в качестве подпрограммы государственной программы Российской Федерации «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 года». При этом надо помнить, что ранее вместо этой подпрограммы была утверждена подпрограмма «Развитие особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации – Кавказские Минеральные Воды», на которую бюджетные ассигнования вообще не были предусмотрены. Но что же сейчас?

– На создание медкластера на Кавминводах на период с 2016 по 2020 годы заложено более 58 миллиардов рублей из средств федерального бюджета, – подчеркнул Николай Кашурин. И перечислил насущные, давно требующие решения проблемы Кавминвод, такие как изношенность коммунальных сетей, минералопроводов, фонда санаторно-курортного комплекса, аварийное состояние скважин минеральной воды, низкая развитость инфраструктуры, экологические и другие проблемы, которые, к сожалению, не входят в задачи названной подпрограммы. – Очень важно, что нас, в том числе, в вопросе медицинского кластера, поддерживала и продолжает поддерживать краевая власть и полпред Президента в Северо-Кавказском округе Сергей Алимович Меликов. Буквально на днях в СМИ появилась информация, что полномочный представитель направил в конце апреля письмо в адрес вице-премьера Александра Геннадиевича Хлопонина, в котором критикует идею создания медицинского кластера на КМВ и предлагает приостановить мероприятия по реализации данного проекта, – заметил Кашурин.

Не давать воли подзаконным актам

Как показало обсуждение, по результатам анализа законопроекта, много вопросов к его разработчикам оказалось у экспертов. И хотя обсуждаемая редакция, по сравнению со всеми ранее подготовленными, по отметкам представителей экспертного сообщества, претерпела ощутимые изменения, направленные на сохранение и рациональное использование уникальных природных лечебных ресурсов Кавминвод, перечень замечаний и рекомендаций все же содержал серьезнейшую критику. Если раньше, как подчеркнули независимые эксперты, законопроект содержал ощутимое количество противоречивых и не выдерживающих критику норм, то в этой версии они, по большей части, устранены. Казалось бы, чего лучше? Но, увы, устранены – в значении «купированы», а не в значении «доработаны». Но чем же заполнить недостающие звенья законодательной цепи? Как оказалось, отсылочными нормами и нормами, предусматривающими принятие большого количества подзаконных актов.

Это особенно выделил и отнес к наиболее негативным моментам нового варианта законопроекта член экспертной комиссии ОП СК по проведению общественной экспертизы законопроектов, кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического, земельного и трудового права юридического института Северо-Кавказского федерального университета Роман Нутрихин. По его мнению, такое изобилие пагубно, ибо оно значительно снижает самостоятельное значение норм законопроекта. К тому же законопроект предусматривает явные дискретные полномочия, что недопустимо с точки зрения юридической техники и является очевидным коррупциогенным фактором.

Выступающий привел в пример пункт 8 статьи 11 новой редакции законопроекта, в котором сказано, что «Правительством РФ могут устанавливаться ограничения на… осуществление… деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды». То есть, как пояснил Нутрихин, Правительству РФ предлагается самому решать, устанавливать ли такие ограничения, или допускать и дальше на территории КМВ деятельность, которая сопровождается нанесением вреда экологии.

– Думается, что все ограничения хозяйственной и иной деятельности, составляющие ключевую особенность правовой охраны курортов, должны быть установлены законом. И, конечно же, из текста законопроекта следует исключить такие дискретные полномочия, – добавил эксперт, подчеркнув, что наличие в законе о Кавминводах отсылочных норм и норм, предусматривающих принятие дополнительных подзаконных актов, следует свести к минимуму.

Также эксперт-юрист обратил внимание участников заседания, на то, что эколого-курортный регион КМВ в наименовании законопроекта и ряде его статей «курортным регионом федерального значения» не поименован.

– Мы считаем, что это сделано специально для того, чтобы ослабить правовой режим защиты курортов, – отметил Роман Нутрихин. И добавил, что если убрать у курортов федеральный статус, все нормы, которые раньше были приняты на федеральном уровне, просто перестанут действовать в регионе. – Вот когда и возникнет правовой вакуум, в котором какое-то время можно будет совершать все, что захочется. Этого ни в коем случае нельзя допустить, – убежден эксперт.

Он указал и на то, что из реализации некоторых положений законопроекта необоснованно исключено Министерство природных ресурсов и экологии РФ. Тем более что рассматриваемые законом о КМВ вопросы особенно важны с точки зрения охраны окружающей среды и требуют специальных знаний в области не столько бальнеологии, сколько геологии и экологии. Вот почему крайне важно, чтобы проект границ курортного региона и проект границ зон округа горно-санитарной охраны согласовывался также и с федеральным органом исполнительной власти, таким как Минприроды России.

Участники заседания согласились с выступающим, а также были проинформированы и поддержали резолюцию прошедшего на днях форума «Здравница-2016», в том числе, об обращении к Президенту РФ с просьбой не передавать Минкавказа полномочия Минздрава России по реализации госполитики по управления Кавминводами.

Укрепить зоны

Более глубоко и основательно в новой версии проекта закона о КМВ, по сравнению с предыдущими, оказался проработан режим зон округа горно-санитарной охраны Кавказских Минеральных Вод. Однако, по отметкам специалистов, крайне слабо урегулирован режим третьей зоны, в которой запрещено лишь строительство без подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, а другие ограничения хозяйственной и иной деятельности лишь подразумеваются, опять же, в отсылочной норме к еще не принятым актам Правительства РФ.

Это значит, что, при отсутствии прямого запрета со стороны Правительства, в третьей зоне может разрешаться деятельность, которая, в результате, приведет, например, к загрязнению окружающей среды или истощению лечебных ресурсов. А это недопустимо.

Дискуссионным остается и вопрос о возможности строительства объектов ИЖС и других капитальных объектов во второй зоне округа горно-санитарной охраны. Эксперты настаивают: в этой зоне можно строить только те объекты, которые напрямую связаны с развитием лечебно-курортной инфраструктуры.

Крайне настораживает и лояльность разработчиков проекта к размещению во второй зоне объектов, при помощи которых можно будет осуществлять рекреационную деятельность. Беспокойства и впрямь не излишни, ведь в Лесном кодексе РФ, Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» и других нормативных правовых актах под рекреационной деятельностью подразумевается также физкультурно-оздоровительная и спортивная. А это даст зеленый свет появлению во второй зоне торговых оздоровительно-развлекательных комплексов. Надо ли говорить о последствиях их появления?!

Участники заседания ОП СК подчеркнули: согласно этой версии проекта закона о КМВ правовой режим трех зон округа горно-санитарной охраны куда более либерален и мягок по сравнению с тем, как он урегулирован в ныне действующей редакции Федерального закона №26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». Однако спрашивают эксперты, может ли признаваться обоснованной тенденция к смягчению этого режима, если округ горно-санитарной охраны курортов КМВ настолько важен в экологическом и бальнеологическом отношении для всей нашей страны?!

В связи с этим было предложено зафиксировать правовой режим трех зон округа горно-санитарной охраны курортов КМВ на нынешнем уровне, приведя статью 11 законопроекта о КМВ в соответствие со статьей 16 Федерального закона о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

Говоря о мерах и требованиях в отношении трех зон округа горно-санитарной охраны Кавказских Минеральных Вод, участники заседания настаивали на обязательном ограничении бесконтрольного проезда автотранспорта на территорию первой и второй зон, а также пересмотра миграционной политики в регионе. Это должно обязательно обрести статус закона, говорили выступающие.

Не позволить распоясаться управлению

Некая путаница произошла в законопроекте и с распределением полномочий органов управления регионом Кавминвод.

Так, проект федерального закона о КМВ содержит отсылочную норму, которая указывает, что органы местного самоуправления муниципальных образований, на территории которых расположен курортный регион Кавказские Минеральные Воды, осуществляют полномочия в отношении охраны курортного региона в соответствии с законодательством РФ.

При этом предлагается дополнить Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» статьей «Особенности организации местного самоуправления на территории курортного региона «Особо охраняемый эколого-курортный регион Кавказские Минеральные Воды». Однако, что настораживает, пункт 4 этой статьи также содержит отсылочную норму о том, что иные особенности осуществления местного самоуправления на территории курортного региона устанавливаются… законом о КМВ(!). Таким образом, положения законопроектов перекрестно ссылаются друг на друга, что само по себе бессмысленно.

Член экспертно-аналитического совета Ставропольского регионального отделения Ассоциации юристов России Дмитрий Белявский, выступая в ходе дискуссии, с сожалением констатировал, что в законе о КМВ крайне схематично и скудно прописан порядок управления Кавказскими Минеральными Водами.

– Оба федеральных закона будут содержать перекрестные отсылки друг к другу, по сути, не устанавливая, за исключением нескольких норм типа благоустройства территории, никаких других особенностей местного самоуправления в регионе, – сказал Белявский. – Но очевидно, что местное самоуправление должно осуществляться на территории Кавминвод с учетом сохранения ее природной уникальности и бережного отношения к ее лечебному потенциалу. А значит, закон должен воспрепятствовать органам местного самоуправления бесконтрольно распоряжаться землями, остановить произвольное сокращение рекреационных и парковых зон, не давать местным властям потворствовать вырубке лесных насаждений и принимать иные решения, ведущие к деградации не только окружающей среды региона КМВ, но и всей курортной инфраструктуры. Для этого в законопроекте, как минимум, должны быть прописаны особенности осуществления местного самоуправления на КМВ с учетом всех перечисленных факторов. А этого пока не наблюдается.

Удивительно, но, по словам эксперта, полномочия государственных органов при этой версии проекта закона о КМВ также весьма схематичны, что вызывает недоумение: как и кто будет управлять регионом?

Кстати сказать, заместитель Председателя Правительства РФ Александр Хлопонин на заседании Совета Федерации 18 июня 2014 года назвал обязательным условием успешной реализации комплексной программы развития КМВ создание эффективной системы именно государственного управления регионом.

Участники заседания сошлись во мнении, что полномочия органов власти всех уровней по управлению Кавминводами должны быть предельно сбалансированы.

– Где четкая и понятная любому человеку, иерархически выстроенная система управления, а значит и система ответственности за состояние региона? – восклицает известный общественный деятель КМВ, эколог-гидрогеолог Владимир Супруненко. – Наши предложения о восстановлении администрации, или дирекции КМВ, назначаемых Постановлением Правительства России проигнорированы. Совершенно очевидно, что в законопроекте должна быть отдельная статья, внятно, без толкований, отражающая этот вопрос. Мы много и аргументировано говорили о необходимости общественно-государственного управления курортами, как это принято в мировой практике. В моем представлении это дирекция КМВ, назначенная Правительством РФ и научно-экспертный совет, в состав которого входят общественные эксперты. Вот и все. Вертикаль власти – Правительство РФ, край, КМВ, муниципалы – сохраняется. В проекте за всем нагромождением различных структур и спорными полномочиями и взаимосвязями объектов, субъектов, советов, уполномоченных органов просматриваются коммерческая составляющая, а значит и все условия для коррупции.

В ходе дискуссии ее участники сошлись во мнении, что дабы не случилось управленческих просчетов и злоупотреблений, все решения органов государственной власти субъектов РФ в отношении региона КМВ должны приниматься под контролем федеральных органов государственной власти. Решения же федеральных органов должны согласовываться с органами власти субъектов Российской Федерации, а решения органов местного самоуправления – приниматься во взаимодействии с госорганами субъектов РФ и администрации Кавказских Минеральных Вод, которую необходимо возродить. Ну и, конечно, при этом нормы законопроекта не должны противоречить федеральному и региональному законодательству, а конкретно – существующему порядку организации местного самоуправления в Российской Федерации, убеждены участники заседания.

Сберечь леса, провести мониторинг…

В рассматриваемой редакции законопроекта почти не уделяется внимание охране лесов в регионе КМВ, подчеркнули участники общественной дискуссии. А ведь именно леса, как показывает практика, страдают в первую очередь от растущего воздействия хозяйственной деятельности, что влечет за собой совершенно непредсказуемые отрицательные последствия для всей курортной экосистемы в целом.

В этой связи и экспертами-юристами, и экологами было указано на важность наложения запрета будущим ФЗ о Кавказских Минеральных Водах на перевод земель лесного фонда на территории КМВ в земли любых других категорий, кроме как в земли особо охраняемых территорий и объектов. Нельзя забывать и об охране городских лесов, которые произрастают на землях населенных пунктов – внутри их границ. Такие лесные массивы ближе прочих примыкают к городской застройке, а значит чаще других подвергающиеся атакам строителей, становясь самыми уязвимыми.

– Регион Кавминвод всегда был и должен оставаться зеленым, с чистым воздухом, обладающим лечебными свойствами, – сказала заведующая отделом курортной биоклиматологии Пятигорского НИИ курортологии, кандидат географических наук, член-корреспондент Российской академии естественных наук Нина Поволоцкая. И предложила провести комплексный экологический мониторинг всего региона, включив в него и лесопарковую зону.

Также, по мнению экспертов, законопроект надо пополнить нормами об особой охране городских лесов и зеленых насаждений. Кроме того, в нем была бы уместна норма, объявляющая защитными все леса региона КМВ, поскольку они играют важную роль в поддержании гидрологического баланса на Кавказских Минеральных Водах.

Но, как неоднократно отмечали выступающие, та непростая ситуация с положением дел в различных сферах региона КМВ от бальнеологической, до экологической, антропогенной, курортной и тому подобное, складывалась не в одночасье. Десятилетия ухудшалась, разрушалась, распродавалась в частные руки та база, которая была в регионе раньше. И теперь для того, чтобы написать грамотный законопроект, который будет способствовать сохранению и возрождению региона, поможет ему жить и процветать в дальнейшем, необходимо тщательный анализ того, что есть в наличии на сегодняшний день.

Так руководитель общественного объединения «Союз защиты курортов КМВ» Иван Стоянов напомнил, что подобный мониторинг не проводился уже 30 лет. Предложение о проведении комплексного мониторинга региона – от анализа положения дел в сфере экологии и состояния гидроресурсов до технических характеристик системы водоснабжения и материально-технической базы здравниц региона – вызвало горячую поддержку.

– Непонятно, как можно принимать судьбоносный для курортов законопроект без четкого понимания всех, существующих на данный момент, проблем, – негодовал Иван Степанович. И настоятельно добавил, что управление регионом должно стать подотчетным Правительству РФ, иначе же пока, судя по законопроекту, в реализации идеи об обустройстве региона КМВ прослеживается выполнение поручения без конкретики управления: – Если раньше разговор еще мог вестись в общем, то теперь настало время конкретики, – подчеркнул гражданский активист. И предложил ряд четких действий: приостановить рассмотрение законопроекта нижней палатой парламента РФ, создать федеральную комиссию и провести собрание руководства страны и края с активом региона КМВ. Там же разработать стратегию развития Кавминвод.

Красной линией многих выступлений было указание на недопустимость доминирования в отношении региона КМВ термина «туристический» над терминами «лечебно-оздоровительный», «бальнеологический». Да и равновесными друг другу эти термины быть не могут, ведь Кавминводы – веками формировавшаяся российская здравница. Кстати, такое же понимание этого вопроса транслировалось на недавно состоявшемся в крае Первом международном форуме минеральных водных источников H2О, где упор делался именно на бальнеологическое видение назначения региона КМВ.

Заседание прошло, но что же дальше? По его итогам все замечания и предложения экспертов, специалистов и общественности будут сформированы в итоговый документ ОП СК и направлены в адрес профильных министерств и ведомств, в Думу и Правительство края, в полпредство СКФО, в ГД РФ и Совет Федерации. Ожидаются также «нулевые» чтения законопроекта о КМВ на площадке Общественной палаты РФ. Люди верят: сообща можно добиться многого – спасти регион.

Елена Гончарова

Фото Виктора Нестеренко