Как оптимизировать работу «на местах»?

Участники слушаний обсуждали предстоящую в крае реализацию Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эти вопросы оказались важны для представителей многих структур и организаций края. Кроме членов краевой Общественной палаты, ее председателя, заслуженного юриста РФ Николая Кашурина и заместителя председателя ОП СК – Валентины Муравьевой в слушаниях участвовали начальник Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ставропольскому краю Марина Захарова Уполномоченный по правам человека в Ставропольском крае Алексей Селюков, члены экспертной комиссии Общественной палаты по проведению общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, члены экспертно-аналитического совета Ставропольского регионального отделения Ассоциации юристов России, представители вузов края, представители ряда общественных организаций, главы муниципальных образований и местных администраций, нотариусы Ставрополья, председатель молодежного Правительства Ставропольского края, руководители предприятий и хозяйств и другие.

– Тема слушаний касается необходимости принятия в регионах России и, соответственно, у нас в крае законов, определяющих единый порядок формирования органов местного самоуправления, – пояснил председатель ОП СК, заслуженный юрист РФ Николай Кашурин. – За минувшее десятилетие накопилось много вопросов в организации, формах и способах формирования органов муниципального самоуправления. Сама жизнь сегодня требует их корректировки.

Как отметил Николай Иванович, задача обновления системы местного самоуправления была обозначена в качестве одного из приоритетов в Послании Президента РФ Федеральному Собранию в прошлом году. Итогом работы стало принятие 27 мая года текущего Федерального закона № 136-ФЗ, которым внесены изменения в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Лидер ОП СК также указал и на то, что тревожным сигналом для скорейшего проведения слушаний в нашем крае и понимания их безусловной важности послужили результаты опроса Фонда Общественного мнения, давшие понять, что в городах с населением более 1 млн. человек – 79% не знают своих депутатов, от 250 тысяч до 1 млн. человек – 76%, а от 100 тысяч до 250 тысяч – 73%…

– В Ставропольском крае насчитывается 330 муниципальных образований, – подчеркнул Николай Кашурин, – и сегодня предстоит детальный разговор о процедуре формирования органов местного самоуправления и определении оптимальной модели их организации. Кроме того Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» закреплен минимальный круг – 13 вопросов местного значения, которые должны решать сельские поселения. Их перечень, в свою очередь, может быть расширен законом субъекта Российской Федерации, и нам важно узнать точку зрения общественности по этому поводу. Кроме того могут быть приняты решения о передаче субъекту Российской Федерации ряда полномочий, которые ранее исполнялись на муниципальном уровне. Вот почему сейчас, до того, как на Ставрополье будет принят соответствующий краевой закон, важно все многосторонне обсудить, услышать и сопоставить различные мнения по этому поводу и сформировать нашу позицию для обращения к руководству края с предложением по поводу внесения выработанных положений в ожидаемый проект закона.

Дальнейший ход слушаний подтвердил: здесь собрались те, кому есть что сказать и кому важно поделиться позицией по вопросу реформы местного самоуправления. Доцент кафедры конституционного и международного права Юридического института Северо-Кавказского федерального университета, кандидат юридических наук и член экспертно-аналитического совета регионального отделения АЮР Дмитрий Белявский начал с объективно-фактажного описания истории вопроса развития и становления органов местного самоуправления в современной России. Он рассказал и о том, что с течением времени и в связи с установленным действующим законодательством порядком были возможны различные пути создания и дальнейшего существования муниципалитетов в районах и городах субъектов нашей страны. В результате перед нами – неоднородная и стихийно развивающаяся структура, которая давно нуждается в упорядочении и приведении к единому знаменателю. И этот процесс сейчас, после принятия краевого закона, начнется.

– Я предлагаю закрепить в законе Ставропольского края такой вариант, когда представительный орган избирает из числа своих депутатов главу муниципального района городского округа и городского поселения, а глава администрации назначается по конкурсу, – подытожил выступление Дмитрий Сергеевич. – А что касается сельских поселений, то представительные органы здесь предлагается выбирать путем всеобщих выборов, а главе исполнять функции председателя и главы администрации сельского поселения. Такой вариант приведет к унификации подходов, стабилизации ситуации и введению более жестких требований в этой области.

Докладчик также высказался и о необходимости рассмотреть и положительно решить вопрос о перераспределении полномочий между муниципальными районами и сельскими поселениями.

Председатель Общественной организации «Союз деловых женщин Ставропольского края», директор филиала Российского государственного социального университета в городе Ставрополе Раиса Гударенко подчеркнув назревшую необходимость реформирования системы местного самоуправления, указала на необходимость в этой связи проводить учебу глав муниципальных образований и председателей местных советов, глав администраций, депутатов, идти по пути обмена опытом, стажировки у признанных лидеров ОМС.

– Когда мы будем проводить такую стажировку, тогда дела пойдут лучше, – убеждена Раиса Федоровна. – Правильно сказал Николай Иванович, что сейчас люди не знают своих депутатов. А раньше – депутат всегда отчитывался и в администрации, это давно забытое старое надо возрождать. Кроме того, сельское поселение при этом должно иметь возможность поддерживать предпринимательство, в том числе и женское, и когда сельское поселение возглавит эту работу, многие вопросы станет решить легче!

Уполномоченный по правам человека в Ставропольском крае Алексей Селюков обратил внимание присутствующих, что в связи с созданием Общественной палаты существенно изменился законодательный процесс. Появилось важное звено в законодательном процессе: теперь Дума Ставропольского края должна рассматривать заключения ОП СК, причем по поводу коррупциогенности и целесообразности того или иного законопроекта.

– Именно вам общественность края поручила выражать ее мнение, – обратился к членам ОП СК Алексей Иванович. – Я удивлюсь, если узнаю, что Общественная палата попросила внести какие-либо изменения в принимаемый закон, а депутаты отказались бы это учесть. По сути, с появлением такого института гражданского общества как Общественная палата закон наполнился тем демократическим содержанием, которое необходимо в демократическом правовом государстве.

Говоря о местном самоуправлении, Селюков определил его как объективный показатель демократичности общества:

– В последние годы мы прошли хорошую школу. Именно Ставрополье, напомню, было пилотным регионом по местному самоуправлению. Процесс этот шел болезненно, но мы продвинулись намного дальше, нежели чем другие регионы страны. Определенная эффективность наблюдается, но недостатков еще много. По моему мнению, власть хороша, когда четко организована, и люди понимают, кто кому подчинен. Разделение на представительную и исполнительную власти должно быть везде, кроме сельского поселения, где это выглядит искусственно.

Практическими наблюдениями по обозначенным вопросам поделился глава города-курорта Кисловодск Сергей Финенко. Как вы знаете, в апреле 2014 года в Устав городского округа города-курорта Кисловодска были внесены поправки, связанные с изменением порядка избрания выборного должностного лица местного самоуправления – Главы города-курорта Кисловодска в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Глава городского округа сегодня избирается из числа депутатов представительного органа. При этом Глава города исполняет представительские функции и руководит работой Думы города-курорта Кисловодска как представительного органа местного самоуправления. А местную администрацию возглавляет лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

– Изменения в Устав вступили в силу с 4 июля текущего года, – уточнил выступающий. – Прошло три месяца, но, тем не менее, можно подвести определенные итоги. Основное достоинство новой системы – гибкость в решении кадровых вопросов. Процедура возможной замены главы местной администрации при новой модели больше напоминает порядок, принятый в отношении руководителей хозяйствующих субъектов. Не справляешься с кругом своих должностных обязанностей – тебе находят замену. А вот избранный глава местной исполнительной власти, даже если он некомпетентен или коррумпирован, получает на длительный срок иммунитет от освобождения от должности. На практике – освободить от должности негодного, но всенародно избранного главу практически невозможно, разве что в результате действий правоохранительных органов (как и было в случае с экс-главой Бирюковым). Теперь назначение главы администрации происходит с обязательным участием краевых властей. Краевая власть разделяет ответственность за назначение и потому активнее помогает городу. С учетом дотационности местного бюджета, этот фактор приобретает большое значение. И, что существенно, переход к системе, предусматривающей назначение главы администрации, никак не ущемляет права граждан быть избранными или выбирать из своего числа наиболее активных и авторитетных людей для защиты своих интересов.

В ходе общественных слушаний звучали различные точки зрения по первому вопросу повестки дня. Однако абсолютную поддержку получила единственная позиция, и подавляющее большинство участников высказалось за предложение о законодательном урегулировании в Ставропольском крае единого для всех без исключения муниципальных районов Ставропольского края способа образования представительных органов местного самоуправления – из глав и депутатов представительных органов поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства.

Выступающие отмечали, что формирование представительных органов муниципальных районов путем делегирования глав и депутатов поселений является оптимальным решением, позволяющим в равной мере учитывать и защищать на районном уровне интересы всех входящих в его состав муниципальных образований. При этом показателем эффективности и рациональности предложенного способа является то, что практически все муниципальные районы Ставропольского края сейчас в соответствии со своими уставами именно так образуют советы и отказываться от этого не желают.

Были сделаны и предложения о порядке избрания глав муниципальных районов, городских округов и городских поселений. Они, по мнению участников слушаний, должны избираються представительными органами муниципальных образований из своего состава и, соответственно, исполнять полномочия председателей этих органов.

Процедура же наделения полномочиями глав местной администрации по конкурсу имеет ряд существенных преимуществ перед проведением муниципальных выборов – единогласно отметили представители общественности, муниципалитетов, и многие научные сотрудники.

В первую очередь при подобном положении вещей идет речь о таких положительных моментах, как более высокие квалификационные требования к кандидатам на пост главы администрации, исключение возможности появления случайных или некомпетентных людей на данном посту, более эффективная система ответственности за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Немаловажной является и возможность существенной экономии бюджетных средств, отказавшись от проведения выборов, которые в связи с этим могли бы быть расходованы на решение некоторых социальных вопросов (строительство и ремонт детских садов, школ, дорог и тому подобного).

Что касается порядка избрания глав сельских поселений, то подавляющее количество участников общественных слушаний сошлись во мнении о предпочтительности осуществления этой процедуры путем проведения выборов. Объективно при этом, чтобы глава возглавлял представительный орган сельского поселения.

Глава станицы Новомарьевской Шпаковского муниципального района Юрий Качанов высказал мнение Думы и администрации этого муниципального образования в отношении реализации Федерального закона № 136.

– По вопросу формирования органов местного самоуправления сельского поселения мы считаем оптимальным решением выборы главы поселения и депутатов путем прямых муниципальных выборов с возложением на главу поселения обязанностей главы администрации поселения. В сельском поселении должен быть представитель муниципальной власти способный решать весь комплекс проблем, стоящих перед поселением и несущий за это персональную ответственность, – твердо сказал Юрий Федорович. – Что касается вопроса формирования Совета муниципального района, то существующую у нас схему формирования Совета Шпаковского муниципального района считаем наиболее приемлемой. Делегирование главы и двух депутатов из поселения позволяет отстаивать на районном уровне интересы избирателей вне зависимости от численности жителей поселения. Делегирование представителей поселений пользующихся уважением у населения района повышает авторитет и значимость Совета муниципального района.

Высказался Юрий Качанов и по вопросам местного значения сельского поселения, указав, что сокращение числа вопросов местного значения с изъятием некоторых краеугольных полномочий ведет к деградации органов местного самоуправления в ничего не решающую контору. А решение таких вопросов, как финансовое обеспечение полномочий поселения, единообразное толкование положений федеральных и краевых законов различными ведомствами, принятие решений надзорными органами с учетом реального состояния бюджетов поселений привело бы к тому, что разнонаправленных тенденций по отношению к распределению полномочий было бы на порядок меньше.

На слушаниях в поддержку подобной схемы формирования вертикали органов местного самоуправления высказались и член комиссии Общественной палаты Ставропольского края по проведению общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, кандидат юридических наук Роман Нутрихин, глава Андроповского муниципального района Ставропольского края, глава станицы Воровсколесской Николай Сухоруков, и председатель Совета молодых нотариусов нотариальной палаты Ставропольского края, нотариус города Минеральные Воды Олег Строкань, ранее работавший заместителем главы местной администрации, и глава администрации Красногвардейского муниципального района Ставропольского края Константин Ишков.

Много прозвучало предложений о том, какие вопросы местного значения закрепить за сельскими поселениями. Участники слушаний сочли важным передать в компетенцию сельских администраций в дополнение к предложенным ФЗ тринадцати полномочиям еще 17 пунктов. Это и дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, и организация ритуальных услуг, содержание мест захоронения. Это сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия и организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации. Было сказано, что на местном уровне надо решать вопросы создания условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов, вопросы обеспечения проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями и многие другие.

Наибольшую дискуссию среди участников общественных слушаний вызвало обсуждение вопроса о возможности перераспределения законом субъекта РФ полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти региона. В ходе дискуссии выработалось единое мнение: что передача ряда полномочий в сфере градостроительства и контроля за использованием лесов в муниципальных образованиях в ведение органов исполнительной власти Ставропольского края позволила бы решить многие проблемы, связанные с незаконной и точечной застройкой, а также незаконной вырубкой лесов в населенных пунктах нашего региона. Однако данный вопрос требует глубокого правового анализа.

Предложения Общественной палаты по итогам слушаний уже переданы руководству Ставропольского края.

– Надо отметить, – резюмировал Николай Кашурин, – что после того, как субъектами законодательной инициативы края будет подготовлен проект соответствующего краевого закона, Общественная палата обязательно в рамках предоставленных нам полномочий проведет его общественную экспертизу. А кроме того на коррупциогенность законопроект проверит экспертно-аналитический совет Ставропольского регионального отделения Ассоциации юристов России. Таким образом, мы комплексно подойдем к вопросу: проведем общественное обсуждение данной проблемы и дадим экспертную оценку того законопроекта, который будет предложен в итоге. Принять же закон Ставропольского края о местном самоуправлении необходимо не позднее 27 ноября этого года.

Фото Евгения Живолупа